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Coordenador chefe:

Fernanda Regina Vilares

Coordenadores adjuntos:

Conselho Editorial

O julgamento do recurso extraordinário 635.659: pelo fim da guerra as drogas

Autor: Marcelo da Silveira Campos e Rodolfo de Almeida Valente

A iminência do julgamento do Recurso Extraordinário 635.659, cujo objeto contém o palpitante debate sobre a constitucionalidade do art. 28 da Lei 11.343/2006, impõe reflexão ampla sobre as raízes e os efeitos da política de drogas vigente.

Quando da sua promulgação, a Lei 11.343 foi noticiada como inovadora na medida em que pretendia estabelecer tratamento jurídico diferenciado a usuários e traficantes de entorpecentes. Fracassou, ao menos se considerados os objetivos declarados.

É preciso anotar, todavia, que tal fracasso concerne apenas ao discurso entoado de “atenção e a reinserção social de usuários e dependentes de drogas”. Na prática, subjaz política de criminalização da pobreza que, escorada na denominada “Guerra às Drogas”, estigmatiza e alija as pessoas mais vulneráveis do acesso aos serviços públicos mais básicos.

Compreender isso pressupõe percorrer, ainda que sinteticamente, o processo histórico de criminalização do uso de drogas, os resultados atuais da criminalização e a contradição entre o discurso entoado e a prática adotada.

Foi a partir desse percurso que Conectas, Sou da Paz, Instituto Terra, Trabalho e Cidadania e Pastoral Carcerária se manifestaram na qualidade de amici curiae no Recurso Extraordinário 635.659,com posicionamento firme pela declaração da inconstitucionalidade do art. 28 da Lei 11.343. O presente artigo é a síntese das razões fáticas e jurídicas que ampararam a manifestação.

I – Guerra às drogas e processo de criminalização

O modelo internacional de controle do uso e circulação de entorpecentes adveio da Convenção de Genebra de 1936, na qual se estabeleceu o desenho básico da política que ainda hoje subsiste: legislação restritiva da produção, do comércio e do consumo de entorpecentes, com a previsão de internação de usuários.

A “Convenção Única sobre Entorpecentes” (1961), o “Convênio sobre Substâncias Psicotrópicas” (1971) e a “Convenção de Viena” (1988)(1) formam a tríade de convenções entabuladas na ONU que sedimentam o paradigma proibicionista, repressivo e de intolerância à produção, ao comércio e ao consumo de entorpecentes.

O Brasil não passou incólume por esse processo: sob a égide dos EUA e da política de “Guerra às Drogas”, declarada por Nixon em 1971, é editada a Lei 5.726/1971, que alinha o sistema repressivo brasileiro às orientações internacionais.

Cinco anos depois, sobreveio a Lei 6.368/1976, cujas disposições consolidam o modelo político-criminal de combate às drogas estabelecido nos tratados e convenções internacionais. Em patente adesão à “Guerra às Drogas”, e sob os auspícios da Doutrina da Segurança Nacional, estabelece como “dever de toda pessoa física ou jurídica colaborar na prevenção e repressão ao tráfico ilícito e uso indevido de substância entorpecente ou que determine dependência física ou psíquica” (art. 1º).

Em 1991, é aprovada pelo Congresso Nacional a Convenção de Viena, que marca a internacionalização da política repressiva estadunidense. Ineditamente, é incluso no texto da Convenção mandado de criminalização para as condutas de posse, compra ou cultivo de entorpecentes para o uso pessoal (art. 3º, item 2).

Em 2006, advém a Lei 11.343 que, a despeito da retórica preventiva que subjazia ao afastamento da possibilidade de pena privativa de liberdade, manteve política ambígua com relação ao usuário: a manutenção da criminalização do usuário deu continuidade à lógica repressiva ao mesmo tempo em que esvaziou o próprio discurso preventivo.

A Lei 11.343 ora tem a constitucionalidade de seu art. 28 questionada. O momento é propício: em 2009, na reunião da CND (Comission on Narcotic Drugs), foi elaborado o Plano de Ação da ONU até 2019, que, entre outras diretrizes, prevê o desenvolvimento de estratégias de diminuição da criminalização do uso.

No Brasil, o debate sobre a descriminalização do porte para uso próprio nunca esteve tão em voga e o próprio reconhecimento da repercussão geral no Recurso Extraordinário 635.659 acena para a necessidade de avançarmos nessa questão.

II – A desproporcionalidade do art. 28

A Lei 11.343 manteve a criminalização do usuário (art. 28) com a finalidade de prevenir o uso indevido, atentar e reinserir socialmente usuários e dependentes de drogas (preâmbulo e art. 1º).

Para aferir a proporcionalidade do art. 28 da Lei de Drogas, vale apontar, sinteticamente, os denominadores comuns de três importantes pesquisas realizadas recentemente pela “Série Pensando o Direito” (SAL), pela Associação pela Reforma Prisional e pelo Núcleo de Estudos da Violência (NEV):(2) 1) A distinção entre usuário e traficante é extremamente frágil, gerando ampla margem de discricionariedade à autoridade policial responsável pela abordagem; 2) a grande maioria dos casos que envolvem porte de entorpecentes deriva de prisão em flagrante; não há um trabalho de investigação por parte da polícia para combater os esquemas de tráfico de drogas; 3) há um perfil bem nítido de pessoas selecionadas nesses casos: jovens, pobres, negros e pardos e, em regra, primários; 4) a maior parte das pessoas detidas por envolvimento com entorpecentes estava sozinha na hora do flagrante; 5) são ínfimos os casos em que a pessoa presa por envolvimento com entorpecentes portava arma; 6) na maior parte dos casos, a pessoa acusada portava pequena quantidade de entorpecentes; 7) em regra, a única testemunha do caso é o policial (ou policiais) que efetivou a prisão, cuja palavra é supervalorizada pelo Judiciário por possuir fé pública; 8) desde a promulgação da Lei 11.343/2006, o comércio e o consumo de entorpecentes e o número de pessoas presas por tráfico seguem cada vez mais ascendentes.

Confrontado com tais constatações, o art. 28 da Lei de Drogas não supera nenhum dos três elementos que compõem o postulado da proporcionalidade, a saber: adequação, necessidade e proporcionalidade stricto sensu.

Sob o exame da adequação, deve-se analisar se a medida concreta adotada (criminalização do porte de entorpecentes para uso próprio) conduziu à realização do fim proposto (prevenção, atenção e reinserção de usuários e dependentes de drogas).

A julgar pelos resultados extraídos das pesquisas mencionadas, inevitável inferir que a criminalização do usuário é medida completamente inadequada ao fim de prevenir o consumo de drogas, vez que as três pesquisas convergem na conclusão de que a criminalização não impediu o aumento do consumo de drogas.

Também os pretensos objetivos da atenção e da reinserção do usuário não foram alcançados. Pelo contrário: a criminalização do porte de entorpecentes para uso próprio tem sido fator de aumento da vulnerabilidade e da estigmatização social de usuários e de dependentes.

Em segundo lugar, sob o exame da necessidade, deve-se aferir, entre meios igualmente adequados, qual deles é menos restritivo a direitos fundamentais colateralmente afetados.

Desde logo, vale assentar um pressuposto básico à análise dos “meios igualmente adequados”: condiciona a utilização do Direito Penal o princípio da intervenção mínima, pelo qual somente haverá criminalização da conduta nas hipóteses de lesões mais graves aos bens jurídicos mais importantes, e nos casos em que outros ramos do direito forem incapazes de responsabilizar adequadamente o agente pela lesão.

Assim, em estrita aplicação à intervenção mínima, bastaria a simples existência de outro meio adequado aos fins propostos para configurar a inconstitucionalidade da criminalização do usuário.

E, de fato, há meios alternativos à criminalização que são completamente adequados aos fins propostos. A própria Lei 11.343 traz profícuas diretrizes que, antagonicamente, são tolhidas pela política repressiva na medida em que expressam política de “redução dos riscos e dos danos associados ao uso de drogas” (art. 20).

Todas as diretrizes são encadeadas em articulação necessária com os princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde e da Política Nacional de Assistência Social e norteadas pelo “fortalecimento da autonomia e da responsabilidade individual em relação ao uso indevido de drogas” (art. 19, III).

Entretanto, apesar de ser regulamentada pela Portaria 1.028/2005 do Ministério da Saúde, a política de redução de danos segue desprestigiada e sem efetividade diante do óbice representado pela primazia da tutela penal.

Evidencia-se, desse modo, que não apenas há outras medidas aptas a promover os fins propostos sem atingir direitos fundamentais, como também que a própria criminalização do consumo impede a implementação dessas medidas.

Por derradeiro, sob o exame da proporcionalidade em sentido estrito, vale-se do cotejo entre as vantagens eventualmente obtidas pela promoção do fim e as desvantagens advindas da adoção do meio eleito.

Do que se depreende dos resultados alcançados com a política de drogas adotada até aqui, parece claro que, considerados os objetivos oficiais, a criminalização do porte de entorpecentes para uso próprio não resulta em nenhuma vantagem. Já as desvantagens propiciadas pela criminalização do consumo são inúmeras:

Primeiramente, a criminalização do usuário viola os princípios da lesividade, da intimidade e da vida privada, vez que reprime conduta que denota, quando muito, perigo de autolesão.(3)

De outro lado, observa-se que usuários são frequentemente vítimas de alto grau de discricionariedade por parte da autoridade policial que os aborda, refletida na porcentagem de casos em que, apesar de a pessoa ter respondido o processo presa sob a acusação de tráfico de drogas, houve desclassificação para o crime de porte para uso próprio (7%, conforme pesquisa do NEV).

Reflete-se também nos diversos indícios de que muitos usuários são condenados como se traficantes fossem, o que se expressa nas circunstâncias que envolvem a maior parte desses casos: os alvos são jovens, pobres, negros e primários; presos sozinhos no flagrante, sem porte de arma e com pequena quantidade de entorpecentes, tendo como única testemunha presencial o próprio policial que efetuou o flagrante.

A alta suscetibilidade a abusos policiais e judiciais a que ficam expostos usuários por conta da criminalização atinge, diretamente, o direito fundamental à liberdade (art. 5º, caput, da CR) e também o direito fundamental à presunção de inocência (art. 5º, LVII, da CR).

Também no rol das desvantagens, inclui-se o constrangimento à política de redução de riscos e de danos. A abordagem prioritariamente penal marginaliza pessoas que possivelmente procurariam auxílio houvesse abordagem efetiva e exclusivamente social. O desincentivo à procura de assistência social viola, por via oblíqua, o direito à informação (art. 5º, XIV, da CR).

Maria Lúcia Karam aborda ainda outras duas desvantagens provindas da criminalização do consumo: a possível atração que a proibição pode exercer em jovens, ávidos, justamente, pelo que é proibido (a denotar violação ao princípio da proteção integral; art. 227 da CR); e a inibição à procura de assistência médica gerada pelo receio de ser identificado como criminoso (em afronta ao direito fundamental à saúde; art. 6.º da CR).(4)

Perceptível, portanto, que a criminalização do porte de entorpecentes para uso próprio, além de não carrear consigo nenhuma vantagem, está repleta de desvantagens que a qualificam, inegavelmente, como medida desproporcional.

III – Por outra política de drogas

Os resultados da “Guerra às Drogas” são, como se divisou, catastróficos para as pessoas que, no discurso oficial, se pretende acolher, sem qualquer ganho visível no pretenso objetivo de prevenir o uso indevido, atentar e reinserir socialmente usuários e dependentes de drogas. Trata-se de política incriminadora que funciona desigualmente ao acionar mecanismos de estigmatização institucional de acordo com o status, o grupo e a classe social de cada indivíduo incriminado.

Espera-se que o Supremo Tribunal Federal, em face da desproporcionalidade que permeia o art. 28 da Lei 11.343, declare a sua inconstitucionalidade e cumpra o papel histórico de induzir mudanças substanciais nessa política de drogas que criminaliza a pobreza e deixa em último plano a promoção de políticas sociais de acesso aos mínimos equipamentos educacionais, sanitários e de serviço social, aptos a calcar política de drogas séria e humanitária.

Notas:

(1) Nesse contexto, a América Latina emerge ao governo americano, desde pelo menos os anos 80-90, enquanto possível “polo” de desenvolvimento de grupos paramilitares ou guerrilheiros. Tais discursos e práticas americanas visam, por formas diversas, exercer influência hegemônica dos EUA para com a região. Sobre o assunto, ver: Campos, M. S.; Korner, A. Segurança e guerra ao terror: um balanço da literatura contemporânea sobre a América Latina após 11 de setembro. Revista Mediações (UEL), 2011; Herz, M. Política de segurança dos EUA para a América Latina após o final da Guerra Fria. Estudos Avançados, USP, 2002; e Pereira, P. J. R. Crime transnacional e segurança: aspectos recentes do relacionamento entre Estados Unidos e América Latina. In: Ayerbe, Luís Fernando (Org.). De Clinton a Obama: políticas dos Estados Unidos para a América Latina. u: Unesp, 2009.

(2) Tráfico de drogas e Constituição (Série Pensando o Direito – n. 1/2009 – Secretaria de Assuntos Jurídicos do Ministério da Justiça (SAL), Faculdade Nacional de Direito da UFRJ e Faculdade de Direito da UNB; Impacto da assistência jurídica a presos provisórios: um experimento da cidade do Rio de Janeiro (Associação pela Reforma Prisional, CESEC/UCAM e Open Society Institute, 2011); Prisão provisória e Lei de Drogas: um estudo sobre os flagrantes de tráfico de drogas na cidade de São Paulo (Núcleo de Estudos da Violência – USP e Open Society Institute, 2011).

(3) Nesse sentido, vale conferir julgado da 6.ª Câmara C do 3.º Grupo da Seção Criminal do TJSP (31 de março de 2008); Apelação 01113563.3.

(4) Karam, Maria Lúcia. Proibições, riscos, danos e enganos: as drogas tornadas ilícitas. Escritos Sobre a Liberdade, Rio de Janeiro: Lumen Juris, vol. 3, p. 50, 2009.

Marcelo da Silveira Campos
Doutorando em Sociologia pela USP.
Sociólogo da Pastoral Carcerária no Projeto Justiça Criminal (em parceria com Conectas, IDDD, ITTC e Sou da Paz).

Rodolfo de Almeida Valente
Assessor Jurídico da Pastoral Carcerária no Projeto Justiça Criminal (em parceria com Conectas, IDDD, ITTC e Sou da Paz).