STF - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 2.426-4 - medida liminar (DJU 28.05.2001, SEÇÃO 1, p. 82) PROCED.: PARANÁ RELATOR: MIN. MAURÍCIO CORRÊA REQTE. : PARTIDO LIBERAL ADVDOS: CAROLINE SAID DIAS E OUTROS REQDO. : PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO PARANÁ DECISÃO: O PARTIDO LIBERAL, com fundamento nos artigos 102, 103 e 144, § 4º, da Constituição Federal, e na Lei nº 9.868/99, propõe ação direta de inconstitucionalidade, com pedido liminar, em que pede a suspensão dos artigos 1º; 3º, parágrafo único e seus incisos; 5º, alíneas "o" e "p"; e 7º, parágrafo único, do Ato nº 158, de 15.12.2000, da Procuradoria de Justiça do Estado do Paraná, que instituiu a PROMOTORIA ESPECIALIZADA DE CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL - PECEAP, estabelecendo normas para o exercício dessa função. 2. Alega que o ato normativo impugnado ofende os artigos 144, § 4º, 129, inciso VI; e 37, da Carta da República, visto que dispõe, mediante ato administrativo, sobre matéria reservada pela Constituição à lei complementar. Ademais, haveria ingerência indevida do Ministério Público nas atribuições que a Carta de 1988 confere à polícia judiciária, transformando, dessa forma o controle externo em interno. 3. Sustenta que, quanto à inconstitucionalidade de todo o texto do ato, padece ele de vício formal, pois, não tendo sido editada a lei complementar a que se refere o inciso Vil do artigo 129 da Carta Federal, não poderia o Ministério Público do Estado do Paraná editar qualquer resolução que tivesse como escopo a regulamentação do controle externo da polícia paranaense. 4. Ilustra seu pleito com lições de Pontes de Miranda ("Dez Anos de Pareceres", Livraria Francisco Alves Editora, 1974, vol. 2, pg. 263); José Cretella Júnior ("Comentários à Constituição de 1988”, Ed. Forense Universitária, 1ª Edição, vol.5, 1991, p, 2898); e José Afonso da Silva ("Controle Externo da Atividade Policial ... Adpesp nº 22/21). 5. Argumenta que a Lei Complementar Estadual nº 85/99, que regulamenta o controle externo da polícia pelo Ministério Público no Estado do Paraná, em nenhuma de suas disposições prevê a possibilidade de passar ele a dirigir automaticamente investigações criminais, que é atribuição constitucional da polícia civil e nem tampouco as regras do parágrafo único do artigo 3º da norma em questão foram contempladas na lei complementar estadual. 6. Da mesma forma, a Lei Orgânica do Ministério Público da União nada disciplina sobre o controle externo da polícia e nem mesmo poderia fazê-lo, à medida que a Lei nº 8.625/93 é ordinária e não complementar. Por isso mesmo, o seu artigo 26 declina incumbência de instauração de inquérito civil especificando as providências que podem ser tomadas em seu âmbito, não sendo possível a extensão dessa prerrogativa, que se limita aos ilícitos civis, aí não estando compreendida a apuração de infrações penais. Por outro lado, não há corno, igualmente, invocar-se a Lei Orgânica do Ministério Público da União para tentar justificar qualquer base para a edição do Ato 158 do Chefe do Ministério Público no Estado do Paraná. 7. Aduz a inicial que esta Corte já deferiu medida liminar para sustar ato semelhante, como ocorreu no julgamento da ADIMC 1.138-RJ, Ilmar Galvão (DJ de 16.2.96). 8. Quanto à inconstitucionalidade material, o parágrafo único do artigo 3º da norma atacada, ao estabelecer, por ato administrativo, regras de escrituração para os livros de registro próprios da polícia, quebra a sua posição hierárquica, que se subordina exclusivamente ao Governador do Estado, incidindo, também, em violação ao artigo 37 da Constituição Federal, que ordena a observância do princípio da legalidade de todos os órgãos da administração. 9. Segundo ainda o requerente, ao Ministério Público não incumbe proceder à apuração das infrações penais, visto que essa atribuição é da polícia civil, conforme previsto no § 4º do artigo 144 da Constituição, observando-se que se assim não fosse, haveria o risco de o Parquet colher as provas e, após selecionar as que lhe parecessem convenientes decidiria pela acusação, podendo-se concluir que o sistema de separação das funções evita distorções que possam causar graves erros judiciários. 10. Por fim, assevera que se deve dar interpretação conforme aos incisos (sic) "o" e "p", que contêm em seu bojo o verbo "requisitar"' que deverá ser entendido como "requerer", a fim de se afastar o caráter de ordem ou imposição. 11. O pedido final é formulado para que se conceda a suspensão da vigência do Ato nº 158 da Procuradoria Geral de Justiça por tratar de matéria reservada a lei complementar; dos artigos 1º caput, e 5º, caput, por ofensa aos artigos 144, § 4, e 129, VII, da Constituição Federal; do parágrafo único do artigo 3º da norma impugnada, por violar a Carta da República em seus artigos 371 144, § 4º, 37 e 129, VII; do parágrafo único do artigo 3º da norma impugnada, por violar a Carta da República em seus artigos 37, 144, § 4º, 37 e 129, VII; do parágrafo único do artigo 7º do mesmo Ato, pela ofensa aos artigos 144, § 4º, 37 e 129, VII; e, por ofensa aos mesmos dispositivos, dos incisos (sic) “o” e “p” do § 1º do artigo 5º do Ato nº 158/PGJ. 12. O requerido prestou informações às fls. 177/212, sustentando a falta dos pressupostos para a concessão da liminar e, no mérito, a improcedência da ação, visto que o instrumento por ele firmado não ultrapassa os limites da Lei Complementar estadual nº 85/99. 13. É o relatório. Decido. 14. O artigo 129, VII, da Constituição Federal, confere ao Ministério Público o controle externo da atividade policial, estabelecendo que a matéria deverá ser disposta em lei complementar. 15. Na esteira desse comando constitucional, o Estado do Paraná editou a Lei Complementar Estadual nº 85, de 27.12.99, Lei Orgânica do Ministério Público Estadual (fls. 67), em cujo artigo 57, XII, o tema foi disciplinado. 16. Além disso, o artigo 198 do mesmo diploma legal delega ao Procurador-Geral de Justiça a incumbência de, por ato próprio, instituir o órgão de controle da atividade policial "em conformidade com o previsto na Lei Federal nº 8.625, de 12 de fevereiro de 1993 e nesta Lei". 17. Com fundamento nesse dispositivo, foi baixado o Ato nº 158, da Procuradoria Geral de Justiça, objeto desta ADI, conforme se pode ver de sua ementa (fls. 68). 18. Ocorre que o requerente afirma na inicial que a Lei Complementar -Estadual nº 85/99 em nenhuma de suas disposições prevê a possibilidade de passar ele a dirigir automaticamente investigações criminais, que é atribuição constitucional da policial civil e nem tampouco as regras do parágrafo único do artigo 3º da norma em questão foram contempladas na lei complementar estadual. 19. Ora, esta Corte tem proclamado repetidas vezes que não é cabível a fiscalização abstrata de constitucionalidade quando o ato impugnado tem como objeto a regulamentação de norma infraconstitucional, pois a questão inevitavelmente se transforma em tema de ilegalidade, dada a premissa do confronto do ato em referência não com a Lei Fundamental, mas com norma de hierarquia inferior. As ações diretas de inconstitucionalidade propostas com esse vício, vêm sendo rejeitadas monocraticamente, por incabíveis. Veja-se, v.g.: "O regulamento não está de regra, sujeito ao controle de constitucionalidade É que, se o decreto regulamentar vai além do conteúdo da lei, ou nega algo que a lei concedera, pratica ilegalidade. A questão, nesta hipótese, comporta-se no contencioso de direito comum, não integrando o contencioso constitucional" (ADI nº 1.429-DF , Carlos Velloso, DJ de 27.05.99). 20. No mesmo sentido: ADIs nº 977-PA, Marco Aurélio, DJ de 15.04.94; 1.347-DF, Celso de Mello, DJ de 01.12.95; 708-DF, Moreira Alves, DJ 07.08.92; 1.875-DF, Carlos Velloso, DJ de 08.10.98; 2.000-DF, Nelson Jobim, DJ de 05.04.00, inter plures. 21. In casu, considerando-se que a Lei Orgânica do Ministério Público local é que define a natureza do controle externo da atividade policial, seria impossível afirmar que algum dispositivo do Ato nº 158/PGJ estivesse ferindo a Constituição sem verificar, antes, se se trata de mera repetição do texto da Lei Orgânica ou apenas de disposição que estabelece os meios adequados ao cumprimento da norma legal. Com maior nitidez avulta tal impossibilidade, tendo em vista os limites da apreciação da medida cautelar que ora se examina. 22. Com efeito, o Tribunal, por mais de urna vez, já teve oportunidade de enfrentar a constitucionalidade de ato administrativo dispondo sobre o controle externo da polícia civil pelo Ministério Público. Em todas elas, concluiu-se pelo não conhecimento do pedido, reconhecendo-se o caráter regulamentar do ato impugnado, consoante se pode verificar nos seguintes julgados: "Provimentos que não são Regulamentos autônomos de textos constitucionais para disciplinar ainda que parcialmente, o controle externo da atividade policial, pois os dispositivos impugnados não dão ao Ministério Público esse controle. Ademais, esse controle é regulado em leis federais e estadual, e se os textos atacados ultrapassaram o nelas estabelecido ou com elas entrarem em choque, estar-se-á diante de hipóteses de ilegalidade e que escapa do controle de constitucionalidade dos atos normativos" (ADI nº 1.968-PE, Moreira Alves, DJ de 04.05.2001). "A presente ação também não de ser conhecida no que tange ao Ato Normativo nº 98/96, posto haver esta Corte reconhecido o seu caráter regulamentar na ADI nº 1.547, Rel. Min. Carlos Velloso, onde, entre outros dispositivos, foi impugnado o art. 26, na inicial desta ação. Naquela oportunidade afirmou o STF. 'O ato normativo impugnado nada mais é do que ato regulamentar assim, ato normativo secundário, que regulamenta disposições legais, normas constantes da Lei Complementar Estadual nº 734, de 26.11.93, da Lei federal nº 8.625 de 12.02.93 (Lei Orgânica Nacional do Ministério Público é da Lei Complementar Federal nº 75, de 20.05.93 - Lei Orgânica do Ministério Público da União)"' (ADI nº 2.084-SP, ILMAR GALVÃO, DJ de 23.06.2000). 23. Por fim, não poderia deixar de mencionar a ADI nº 1.547-SP, Carlos Velloso, em que a ADEPOL argüiu a inconstitucionalidade de dispositivos do Ato nº 98/96, do Órgão Especial do Colégio de Procuradores do Ministério Público do Estado de São Paulo, que estabelece normas para o exercício de controle externo da atividade de Polícia Judiciária, pelo Ministério Público Estadual. O eminente Relator, examinando minuciosamente todos os dispositivos impugnados, conclui que a questão não é de inconstitucionalidade, pois, "existindo lei, e extrapolando o regulamento o conteúdo desta, o caso é de ilegalidade" (DJ de 19.03.97). 24. A jurisprudência do Tribunal vai mais longe: mesmo que da ilegalidade resultasse, posteriormente, potencial ofensa à Constituição, seria o caso de inconstitucionalidade oblíqua, insuscetível de fiscalização concentrada. (ADI 1.347-DF, Celso de Mello, DJ de 01.12.95). 25. Ante tais circunstâncias, com fundamento no artigo 21, § 1º, do RISTF, por incabível e por contrariar jurisprudência uniforme desta Corte, nego seguimento à presente ação e, em conseqüência, conforme previsto no inciso IX do artigo 21 do mesmo diploma regimental, julgo prejudicada a PET nº 2.268, em que o requerente, em apartado, postula a medida liminar ora indeferida. Publique-se. Brasília, 16 de maio de 2001. Ministro MAURÍCIO CORRÊA Relator