MPDFT E LEGITIMIDADE PARA RECORRER (TRANSCRIÇÕES)

RECURSO ESPECIAL 262.178-DF (PUBLICADO NO DJU 24.11.2000)

RELATÓRIO 

O Tribunal de Justiça do Distrito Federal concedeu habeas corpus para livrar a recorrida da ameaça de prisão conseqüente a sucumbência em ação de depósito fundada no inadimplemento de contrato de financiamento com cláusula de alienação fiduciária em garantia (f. 17).

Da decisão, o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios interpôs recurso especial, fundado na negativa de vigência dos arts. 904 e parágrafo único do C. Pr. Civil e no art. 4º do Dl. 911/69, além de dissídio de jurisprudência.

Simultaneamente, interpôs recurso extraordinário, por contrariedade ao art. 5º, LXVII, da Constituição.

Do recurso especial, não conheceu o Superior Tribunal de Justiça (REsp 150.112), por acórdão da lavra do em. Ministro Felix Fischer, resumido na ementa:

\"HABEAS CORPUS. PRISÃO CIVIL. ALIENAÇÃO FIDUCIÁRIA. INADIMPLÊNCIA. CONCESSÃO DA ORDEM. RECURSO ESPECIAL. MINISTÉRIO PÚBLICO. ILEGITIMIDADE.

O Ministério Público não tem legitimidade para interpor recurso especial contra decisão concessiva de writ, impetrado contra prisão civil decretada em virtude de inadimplência em contrato de alienação fiduciária.

Embora a decisão recorrida tenha sido proferida em sede de habeas corpus, a relação de direito material que deu origem à impetração envolve apenas direitos privados. Inexistência de qualquer interesse público.
Recurso não conhecido.\"

Dessa decisão, o presente RE, do MPDFT, que aduz (f. 137/138):

\"No caso em exame, o v. acórdão recorrido sustentou que, conquanto se cuidasse de habeas corpus - e estivesse em foco, assim, o jus libertatis - o Ministério Público não poderia agir na defesa da ordem jurídica, em que pese a claríssima proclamação, nesse sentido, do art. 127 da Lei Maior, e inexistisse indício de que a coerção resultasse de ilegalidade ou de abuso de poder.

Pouco importa, d.m.v., se a relação ente credor e devedor envolvera, na origem, \"direitos privados\". Se a ação de depósito foi julgada procedente e a paciente declarada depositária infiel, a respectiva prisão se impunha como determinação legal.

Daí, pois, a legitimação do Ministério Público para agir em defesa da ordem jurídica e na fiscalização da lei.

O Supremo Tribunal Federal, aliás, invariavelmente, tem provido os recursos extraordinários interpostos pelo MPDFT, contra ordens de habeas corpus deferidos pelo TJDFT, reputando, pois, legítima a atuação do parquet na hipótese em lide.

A legitimidade do Ministério Público para interpor recurso contra a concessão (indevida!) de habeas corpus decorre, insista-se, da própria Constituição Federal (art. 127), na defesa da ordem jurídica, não se podendo invocar, por isso mesmo, a par da estatura do remédio heróico, \"inexistência de qualquer interesse público\".\"

Sustenta a petição, de esmerada feitura, a \"estatura constitucional da legitimidade outorgada ao Ministério Público para atuar nas decisões concessivas de habeas corpus\", a partir do art. 127 da Constituição.
[...]

Irroga-se ainda à decisão recorrida a contrariedade aos arts. 105, III, a e 5º, XXXV, da Constituição - por não haver conhecido do recurso especial cabível e corretamente interposto - e ao art. 5º, LXVIII, pois concedido o habeas corpus \"independentemente de resultar a coerção de ilegalidade ou abuso de poder\".

Para indeferir o RE, assentou o em. Ministro Costa Leite, Vice-Presidente do Tribunal a quo (f. 149):

\"O recurso esbarra em óbice preliminar. É que as funções do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios se restringem às causas de competência do Tribunal de Justiça e Juízes do Distrito Federal e Territórios (art. 149, Lei 8.625/93, LC 75/93), logo, nesta Corte, não pode o parquet local recorrer como custos legis para o Pretório Excelso. In casu, refoge-lhe a legitimidade.\"

Informa a Secretaria ainda não se haver remetido ao STF o primeiro RE da decisão local, já admitido.

Dei provimento ao agravo, convertido em recurso extraordinário.
O Ministério Público Federal - parecer da lavra do il. Subprocurador-Geral Edinaldo de Holanda Borges - opinou pelo não conhecimento do RE, verbis (f. 101/103):

\"Recorre extraordinariamente o Ministério Público do Distrito Federal contra decisão do Egrégio Superior Tribunal de Justiça.

A vertente postulação é subscrita por Promotor de Justiça e pelo Vice-Procurador-Geral de Justiça, representantes do \"Parquet\" do Distrito Federal.

Emana, \"prima facie\", a discussão sobre a legitimidade do Ministério Público local para recorrer de decisão do Egrégio Superior Tribunal de Justiça, mesmo no exercício do \"custos legis\", face ao disposto no artigo 149, da Lei Complementar nº 75, de 20.05.93, verbis:

\"O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios exercerá as suas funções nas causas de competência do Tribunal de Justiça e dos Juízes do Distrito Federal e Territórios.\"

A respeito já decidiu esse Colendo Supremo Tribunal, entendendo ilegítimo o Ministério Público para postular em grau jurisdicional diferente de sua atribuição, nos seguintes termos:

\"RECURSO EXTRAORDINÁRIO - Interposição por Promotor Público, da decisão do Tribunal de Justiça do Estado concessiva de \"Habeas corpus\" - Inadmissibilidade - Parte ilegítima - Não conhecimento\" (RT 466/424).

[...]
Ante o exposto, o alvitre é no sentido do não conhecimento da postulação extrema.\"

É o relatório.

Voto: Alicerçam-se a decisão que indeferiu o apelo e o parecer da Procuradoria-Geral na ilegitimidade do Ministério Público do Distrito Federal para interpor recurso extraordinário contra acórdão do Superior Tribunal de Justiça, tomado em recurso especial que interpusera.

A solução do problema se me afigura mais complexa do que pareceu aos ilustres signatários dos dois pronunciamentos.

A complicação provém da lógica - se existe, de difícil intelecção - pela qual se orientou a Constituição na preordenação da organização infraconstitucional do Ministério Público, muito particularmente, do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios.

É que esse - porque compreendido no Ministério Público da União (CF, art. 128, d) - se insere, nessa condição, no campo normativo da lei complementar federal que estabelecerá \"a organização, as atribuições e o estatuto\" de todo o Ministério da União - por iniciativa concorrente do Procurador-Geral da República, que lhe chefia o conjunto de ramos (CF, art. 128, § 1º) e do Presidente da República (CF, art. 61, § 1º, II, d, primeira parte); simultaneamente, contudo, na parte final dessa alínea d, a Carta Fundamental previu a edição, mediante iniciativa privativa do Presidente da República, de \"normas gerais para a organização\", não só \"do Ministério Público dos Estados\", mas também do mesmo \"Ministério Público do Distrito Federal e Territórios\".

Hugo Mazzilli (Introdução ao Ministério Público, Saraiva, 1977, p. 75 e também Regime Jurídico do Ministério Público, Saraiva, 3ª ed., 1976, 262 ss) critica que, dada a \"tradição legislativa de só admitir como lei complementar a que foi prevista nessa qualidade pela Constituição\", se tenha entendido \"devesse ser lei ordinária a que estipula as normas gerais de organização do Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal e Territórios\".

Esse entendimento, que reputa incorreto, anota Mazzilli, deu ensejo a absurdos que enumera, os primeiros dos quais conseqüentes, precisamente, da dupla inserção do MPDFT no âmbito normativo da lei complementar do MPU e na lei, tida por ordinária, das normas gerais de organização dos Ministérios Públicos locais, incluído o do Distrito Federal e eventuais Territórios, a saber:

\"...a) como uma lei ordinária federal poderia fixar normas gerais para os Ministérios Públicos dos Estados e o do Distrito Federal e Territórios, que é organizado por lei complementar federal?
b) como poderia uma lei ordinária ser de observância compulsória pela lei complementar federal que deveria organizar o Ministério Público da União?\"

Certo, a essas interrogações adstritas à situação singular do MPDFT, o ilustre especialista do Ministério Público acresce uma interrogação, quiçá de maior vulto, acerca da relação entre a lei federal de normas gerais e a disciplina estadual de organização do Ministério Público local:

\"...c) como poderia uma lei ordinária federal, quebrando o princípio federativo, fixar normas gerais de observância obrigatória para o constituinte estadual e para a legislação complementar à Constituição estadual\".

Chega daí - embora não lhe dê expressamente o nome - à inconstitucionalidade da L. 8.625/93, no que diga respeito à organização dos Ministérios Públicos locais e à conseqüente sobrevivência por recepção da LC 40/81, que a precedera, por força da EC 7/77, sob o regime decaído.
E argumenta (Regime Constitucional, cit., p. 268):

\"...qual a natureza da lei que deve fixar normas gerais de organização do Ministério Público? Por serem essas normas gerais de observância obrigatória pelos Estados-membros da Federação, a par dos princípios diretamente fixados na própria Constituição da República, seu objeto constitui substancialmente matéria de lei complementar à Constituição, não só por versar a organização de uma instituição com especial assento constitucional, mas sim e principalmente porque se trata de limitar os direitos da Federção com relação aos seus Estados-membros e vice-versa, o que só pode ser feito no Estatuto Político máximo ou em lei complementar a ele.

Por isso que, no regime da Carta anterior, a opção fora expressa e correta, desde a Emenda Constitucional n. 7/77: \"Lei Complementar, de iniciativa do Presidente da República, estabelecerá normas gerais a serem adotadas na organização do Ministério Público estadual, observado o disposto no § 1º do artigo anterior\".

Não há negar, faltou técnica à Constituição de 1988, que não foi expressa quanto à necessidade de lei complementar para fixar as mesmas normas gerais para organização do Ministério Público dos Estados.

Nem por isso, porém, deixa de decorrer do sistema o status de norma complementar à Constituição, para a lei ora em exame...\".

A busca de um critério material de identificação da lei complementar preocupou juristas de justa nomeada, a partir de Victor Nunes (Leis Complementares da Constituição, RDA 7/jan-mar 1947 e Problemas de Direito Público e Outros Problemas, Imprensa Nacional, 1996, II/1) - que enfrentou o tema antes que a Constituição fizesse menção à categoria - e do trabalho pioneiro de Geraldo Ataliba (Lei Complementar na Constituição, ed. RT, 1971), já sob a Carta de 69, que não se utilizava da expressão - como já o haviam feito as EECC 17 e 18, de 1965 - mas lhe passara a conferir especificidade formal com a exigência do quorum de maioria absoluta.

Ataliba (ob. cit., p. 32) já renunciava, contudo, à idéia de impor a todas as leis materialmente complementares aquela marca e rigidez processual, que, asseverou, \"não se estende (...) a todas as leis complementares, mas somente às expressamente previstas no texto constitucional\".

\"Quanto às demais hipóteses\" - concluiu - \"que comportam lei complementar, por causa da natureza da disposição constitucional regulamentada - ficam, formalmente, em situação de inferioridade. Equiparam-se, quanto ao seu regime jurídico, às leis ordinárias\".

Essa postura, desde então, parece amplamente dominante na doutrina e pode dizer-se consolidada na jurisprudência do Supremo Tribunal, que afirma exclusiva das hipóteses taxativamente enumeradas na Constituição a exigência de lei complementar em sentido formal, vale dizer, aprovada por maioria absoluta de ambas as Câmaras, do que decorre a impossibilidade de reclamá-la sempre que a Lei Fundamental se restrinja a reservar à lei, tout court, o trato de determinada matéria (v.g., ADInMC 1.087, 1º.2.95, Moreira, DJ 7.4.95; RE 225.602, Pl., 25.11.98, Velloso).

Uma circunstância parece ter refreiado os ensaios de caracterização material da lei complementar: refiro-me à evidência da arbitrariedade com a qual a Constituição de 1988 elegeu os temas para as quais a exigiu, de modo a desafiar qualquer esforço de descobrir-lhe um critério diretor.

Testemunhou-o mais de uma vez - em depoimento pessoal de constituinte ilustre - o em. Ministro Nelson Jobim, mostrando como, diversas vezes, a prescrição de lei complementar na Constituição só se explica como técnica de compromissos dilatórios em matérias cuja disciplina nenhuma das correntes contrapostas quis confiar aos caprichos conjunturais da maioria simples (cf, e.g., os votos do Ministro Jobim no RE 225.602 cit. e na ADInMC 1.480): parece constituírem exemplos eloqüentes o da proteção do trabalhador contra a despedida arbitrária (CF, art. 7º, I); o da disciplina do direito de greve dos servidores públicos (onde a previsão de lei complementar veio a ser abolida pela EC 19/98) e o do procedimento especial e sumário para o processo de desapropriação para a reforma agrária (art. 184, § 3º).

A isso quiçá se objetasse que, da existência de hipóteses arbitrárias de previsão de lei complementar, não seria dado inferir a inexistência de sua compulsoriedade, posto que implícito, quando decorrente do alcance nacional - e não apenas federal - da matéria a regular.

A objeção não elide, contudo, a força do argumento dogmático de que reclamar o processo mais complexo da lei complementar onde não o preveja a Constituição é restrição indevida à regra geral, mais flexível (CF, art.47), do poder legislativo das casas parlamentares.

Nem convence a réplica, com vistas ao problema específico da organização do Ministério Público local, de que uma lei ordinária federal não se poderia impor à observância da Constituição e da lei complementar estaduais: ao contrário do aforismo de Bryce, divulgado entre nós por Rui, a questão da prevalência entre normas infraconstitucionais emanadas da União e o direito estadual não se resolve por critérios de hierarquia, mas sim de competência (v.g., Victor Nunes, Leis Federais e Leis Estaduais, em Problemas, cit., I/109, 125; Gonçalves de Oliveira, Hierarquia das Leis e Competência Legislativa da União e dos Estados, ArgMJ 3/42): portanto, se a matéria é da competência legislativa da União, o princípio federativo não obsta a que, no trato dela, a lei federal ordinária se imponha a leis complementares ou à própria Constituição dos Estados.

Perdoe-me a Turma a digressão a que me deixei arrastar pelo encanto do assunto, seguramente maior que a necessidade da causa.

Certo, das lúcidas observações de Hugo Mazzilli - não obstante os reparos feitos - resta incólume, com pertinência específica ao MPDFT, a crítica à solução paradoxal de submeter-lhe a organização, a um só tempo, às normas gerais de lei ordinária federal e à lei complementar, igualmente federal, relativa a todo o Ministério Público da União, no qual está compreendido.

A lei ordinária - L. 6.825/93 - buscou furtar-se à dificuldade, com a simples eliminação da MPDFT do seu conteúdo normativo.

Na linha da ementa, reduzida a normas gerais sobre a organização do Ministério Público dos Estados, a L. 8.625 - não obstante autodenominada Lei Orgânica Nacional do Ministério Público - preceitua:

\"Art. 2º (...)
Parágrafo único. A organização, atribuições e estatuto do Ministério Público do Distrito Federal e Territórios serão objeto da Lei Orgânica do Ministério Público da União.\"

Levada essa exclusão às últimas conseqüências, dela resultaria a inaplicabilidade ao MPDFT do art. 25, IX, da L. 8.625/93, que inclui, entre as funções gerais do Ministério Público dos Estados, \"interpor recursos ao Supremo Tribunal Federal e ao Superior Tribunal de Justiça\".

Esse entendimento parece reforçado, à primeira vista, além da ausência de disposição similar na LC 75, quando cuida do MPDFT, também pelo seu art. 149, a teor do qual

\"Art. 149. O Ministério Público do Distrito Federal e Territórios exercerá as suas funções nas causas de competência do Tribunal de Justiça e dos Juízes do Distrito Federal e dos Territórios\".

Creio, no entanto, que o problema comporta solução diversa, capaz de evitar ou, pelos menos, de minimizar a disparidade, em ponto tão relevante, entre o Ministério Público dos Estados e o do Distrito Federal, cujas funções, conforme as leis processuais, são de regra idênticas e que, ademais, quis a Constituição, na parte final do art. 61, § 1º, II, d, que se regessem por normas gerais comuns de uma lei nacional.

Considere-se, de logo, que, à luz do sistema constitucional, o recurso especial ou os recursos ordinários para o STJ são sempre interpostos de decisões dos tribunais de segundo grau da Justiça Ordinária, federal ou local (CF, art. 105, II e III), ao passo que o recurso extraordinário tanto pode ser interposto de acórdão dos mesmos tribunais de segundo grau, quanto daqueles dos tribunais superiores, para não recordar os casos de sua interposição contra sentenças de juízes de primeiro grau (CF, art. 102, III).

Por outro lado, segundo a legislação processual que os rege, tanto os recursos para o Superior Tribunal de Justiça quanto o recurso extraordinário são interpostos perante o Tribunal a quo, a cujo Presidente compete submetê-los ao primitivo juízo de admissibilidade.

A partir desses dois pontos, é possível - para evitar ou minimizar a disparidade de tratamento que o sistema não parece admitir - a solução de dar leitura uniforme, tanto quanto possível, dos dois dispositivos aparentemente diversos - o art. 25, IX, da L. 8.625/93 e o art. 149 da LC 75/93 -, de modo a entender que tanto o Ministério Público dos Estados quanto o do Distrito Federal são igualmente legitimados para a interposição dos recursos da competência do Superior Tribunal de Justiça (v.g., o REsp, o RHC ou o RMS), mas que a legitimação de ambos - ou, pelos menos, a do MPDFT - para recorrer ao Supremo Tribunal é adstrita ao recurso extraordinário das decisões de primeiro ou segundo grau das respectivas Justiças locais, não para interpor recurso ordinário ou extraordinário de decisões do STJ para o Supremo Tribunal.

No tocante ao MPDFT, a limitação é fatal, uma vez que, à luz do art.149 da LC 75/93 - que circunscreve o exercício de suas funções ao âmbito da competência do Tribunal de Justiça e dos Juízes do Distrito e Territórios -, o máximo a admitir, como admito, é que aí se compreende a manifestação de recursos interponíveis perante os mesmos órgãos da Justiça local, ainda que dirigidos ao STJ ou ao Supremo Tribunal.

Acresce que o Ministério Público Federal compõe, com o MPDFT, o Ministério Público da União, sob a chefia superior comum do Procurador-Geral da República, o que faz compreensível que ao primeiro toque a legitimação para os recursos de um para outro dos Tribunais, onde tem assento - o STJ e o Supremo Tribunal.

Já no que diz com o Ministério Público dos Estados, à mesma restrição se pode opor que o art. 25, IX, da L. 8.625/93, não a fez.

É certo, porém, que o sistema da L. 6.825/93, como afinal sancionada e promulgada, quiçá induza à mesma limitação.

Com efeito, no projeto aprovado pelo Congresso Nacional, o inciso X do art. 25 - logo em seguida ao que lhes dava a legitimidade para recorrer ao STF e ao STJ -, permitia ao Procurador-Geral de Justiça dos Estados ocupar a tribuna de ambas as Cortes, quando se cuidasse de recursos interpostos pelo Ministério Público respectivo ou de seu interesse específico.

Mas - como recorda Mazzilli (Regime Jurídico do Ministério Público, cit., p. 303) - a inovação acabou vetada, motivado o veto presidencial em que \"a representação do Ministério Público junto ao Supremo Tribunal Federal é exclusiva do Procurador-Geral da República, e junto ao Superior Tribunal de Justiça, cabe ao Ministério Público Federal\".

Reconheço que, no que tange ao Ministério Público dos Estados, o ponto merece reflexão mais aprofundada.

Mas, a questão não se põe no caso, onde basta decidir a atinente ao Ministério Público do Distrito Federal e Territórios, com relação ao qual não consigo ir além da solução aventada: a de reconhecer-lhe a legitimidade para recorrer das decisões do Tribunal de Justiça local para o STF ou o STJ, mas não desse último para o Supremo.

É quanto basta para, na espécie, não conhecer do recurso extraordinário: é o meu voto.